«Дотаційна голка»: фінансова спроможність громад Харківщини під час війни
Рівень фінансової спроможності громад Харківщини
На початку квітня на web-порталі «Децентралізація» оприлюднили дослідження «Оцінка фінансової спроможності територіальних громад за підсумками 2023 року». Його результати активно публікують ЗМІ, а також громади та обласні держадміністрації, які розміщують на власних офіційних сайтах і сторінках у соціальних мережах дані щодо своєї фінансової спроможності.
«Портал «Децентралізація» підтримується швейцарсько-українським проектом DECIDE, який співпрацює з Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури України. Саме дослідження проводили з використанням методології, розробленої у рамках програми «ULEAD з Європою» (націлена на розвиток реформи децентралізації). Експерти досліджували фінансову спроможність громад за 11-ма показниками:
Джерело: Методика оцінювання спроможності територіальних громад розроблена у рамках проекту «ULEAD з Європою»
Усі громади України, залежно від їх показників, експерти проекту поділили на 5 рівнів фінспроможності: високий, оптимальний, задовільний, низький та критичний. З-поміж усіх 1438-ми громад України ми виокремили результати оцінки фінспроможності 56-ти громад Харківської області, що відобразили на інфографіці нижче.
Джерело: інфографіку складено на підґрунті додатків до дослідження «Оцінка фінансової спроможності територіальних громад за підсумками 2023 року»
Здебільшого, міські та селищні громади отримали кращі показники фінспроможності, аніж сільські. Так, за результатами оцінки, дослідники віднесли до високого рівня фінспроможності 7 міських, 10 селищних та лише 3 сільські громади Харківщини. Натомість, до низького рівня належать 7 сільських громад, лише 2 міські та 6 селищних. Розподіл кожного рівня фінспроможності за адміністративним типом громад наводимо нижче.
Джерело: інфографіку складено на підґрунті додатків до дослідження «Оцінка фінансової спроможності територіальних громад за підсумками 2023 року»
Втім, багато залежить і від розташування громади – деякі райони Харківської області отримали суттєво кращі показники фінспроможності, аніж інші (насамперед, через безпекові фактори). Наприклад, усі громади Красноградського та Лозівського районів відносяться до високого та оптимального рівнів, тоді як Куп’янський район не має жодної громади з високим рівнем фінансової спроможності.
Джерело: інфографіку складено на підґрунті додатків до дослідження «Оцінка фінансової спроможності територіальних громад за підсумками 2023 року»
Механізми підвищення фінансової спроможності громад
Першу версію методичних рекомендацій щодо оцінювання фінансової спроможності громад експерти міжнародних проєктів з децентралізації за підтримки Міністерства розвитку громад розробили ще у 2021 році (тоді вона містила 8 критеріїв). Втім, зараз у дослідженні експерти використали оновлену версію, яку презентували у жовтні 2023 року (і вона включає вже 11 критеріїв).
На наш погляд, істотним недоліком цієї методології є те, що з 11-ти задіяних критеріїв оцінки фінспроможності одразу 5 обчислюються «з розрахунку на 1 мешканця». Відповідно, отримані результати можуть бути некоректними через відсутність актуальних статистичних даних за 2023 рік щодо кількості населення в громадах прифронтового регіону. Також в умовах війни вважаємо недоцільним розраховувати фінспроможність громад, відштовхуючись від видатків на культуру та спорт (один із критеріїв оновленої методології ґрунтується саме на цьому).
Тим не менш, недоліки методології не відміняють того факту, що громади Харківщини дійсно суттєво залежать від дотацій із держбюджету. За нашими розрахунками, за підсумками минулого року, у середньому, лише 50,5% від доходів громад склали власні надходження (53,6% — у міських, 54,5% — у селищних та 43,6% — у сільських громадах). Найвищим відсоток власних надходжень у структурі доходів бюджету очікувано є у Харкова (77%), найнижчим – у Петропавлівської громади Куп’янського району (10%).
Інші ж кошти (у середньому, 49,5%) громади отримали за рахунок трансфертів з держбюджету, що свідчить про високий ступінь залежності громад Харківщини від субвенцій та дотацій. Особливо ця залежність простежується у прифронтових громадах, які здебільшого фінансуються за рахунок трансфертів із держбюджету, та через безпекові умови мають низькі відсотки власних надходжень.
Вважаємо, що підвищення фінансової спроможності можна досягти лише комплексною роботою, що будується на змінах вже під час війни, а також розробкою механізмів, які можливо буде застосувати одразу після її завершення.
Втім, з боку уряду за два роки не було представлено конкретних механізмів, спрямованих на вирішення економічних проблем та на розвиток безпеково уразливих громад у довгостроковій перспективі.
Щоправда, нещодавно уряд чи не вперше прийняв корисне рішення для прифронтових регіонів. 12 квітня 2024 року прем’єр-міністр України Денис Шмигаль повідомив про можливість звільнення харківського бізнесу від сплати трьох місцевих податків (податку за землю, податку на нерухоме майно і єдиного податку). Головний очікуваний ефект від таких податкових пільг полягає в допомозі бізнес-середовищу та стимулюванні місцевої економіки, що в перспективі призведе до збільшення власних надходжень. Для місцевих рад громад, які проголосують за таке рішення, уряд розробив нову формулу нарахування додаткової щоквартальної дотації, до якої ввійде компенсація втрат місцевого бюджету від неотримання цих податків.
30 квітня Харківська міськрада на сесії затвердила відповідне рішення. Вона звільнила підприємців від податку на нерухоме майно (відмінне від земельної ділянки), земельного податку та єдиного податку для 4 групи ФОП та ЮОП. Пільги надали з 1 квітня до 30 червня 2024 року, їх будуть переглядати раз на квартал, у залежності від зарахування до місцевого бюджету додаткової дотації з держбюджету. Скористатися рішенням Кабміну можуть всі громади України, які входять до переліку тих, на території яких ведуться/велися бойові дії або тимчасово окуповані Російською Федерацією (до переліку включена 51 громада Харківщини).
Ще одним механізмом посилення фінансової спроможності прифронтових громад може стати відхід від уніфікованої формули зарахування ПДФО. Ще у 2022 році в дослідженні «Майбутнє прифронтових регіонів: між відновленням економічної спроможності та дотаційним «диким полем»» ми обґрунтовували необхідність змін у формулі зарахування ПДФО до бюджетів різних рівнів. Цей податок складає найбільшу частку власних надходжень громад і може бути ефективним інструментом «горизонтального вирівнювання» та підтримки місцевих економік у прифронтових регіонах.
Логіка необхідних змін полягає в тому, щоб пропорція зарахування цього податку до різних рівнів бюджетів (державний, обласний, місцевий) для «прифронтових» і «тилових» громад не була однаковою. Найбільш постраждалі громади мають залишати в своїх бюджетах більший відсоток ПДФО, ніж «тилові». Утім, на третій рік війни парламент та уряд досі не ухвалили відповідних рішень, пасивно споглядаючи за збільшенням розриву в економічному розвитку «прифронтових» та «тилових» областей.
Звичайно, вирішувати проблему недостатньої фінансової спроможності громад повинна не лише центральна влада, а й самі громади. Одним із ключових напрямів роботи для керівництва громад зараз має стати розробка нових стратегій розвитку, які б ґрунтувалися на актуальних поточних даних та прораховували різні варіанти соціально-економічної динаміки.
Висновки та рекомендації
За підсумками другого року війни, з 56-ти громад Харківської області 20 мають високий рівень фінансової спроможності, 15 – оптимальний, 5 – задовільний, 15 – низький та лише 1 – критичний. При цьому, найвищі оцінки отримали переважно міські та селищні громади, а сільські –позначилися здебільшого гіршіми показниками. Також суттєвий вплив на фінспроможність громад Харківської області чинить і їхнє місцезнаходження. Розташовані у більш віддалених від лінії бойових дій та кордонів з росією районах (наприклад, Красноградському та Лозівському) громади відносяться лише до «високого» та «оптимального» рівнів фінспроможності. Протилежна ситуація у прифронтових районах (на кшталт Куп’янського та Чугуївського), де майже усі громади належать до низького рівня фінспроможності.
Варто зауважити, що за методологією оцінки фінспроможності громад проекту «ULEAD з Європою», 5 з 11-ти критеріїв подано у форматі «з розрахунку на 1 мешканця» (спираючись на дані станом на 01.01.2022 року). Вочевидь, ці застарілі дані не можуть об’єктивно відображати кількість населення у прифронтовому регіоні після двох років війни. Водночас, це не відміняє факту залежності прифронтових громад від дотацій та субвенцій. Загалом, у структурі бюджетів громад Харківської області, у середньому, майже половину надходжень (49,5%) у минулому році склали трансферти з держбюджету, що особливо відчутно у сільських громадах, де цей відсоток становить 56,4%.
Відповідно, з огляду на поточний стан фінансової спроможності громад Харківщини, ми пропонуємо наступні рекомендації для органів державної влади та місцевого самоврядування.
По-перше, ухвалити зміни до Податкового Кодексу та відійти від уніфікованої формули зарахування ПДФО до бюджетів різних рівнів (наразі по всій країні 64% надходжень від цього податку зараховується до місцевого бюджету, 15% — до обласного і 21% — до державного). Прифронтові та прикордонні громади на час воєнного стану мають залишати більший відсоток ПФДО у місцевих бюджетах, а втрати для держбюджету доцільно компенсувати за рахунок відповідної зміни формули для «тилових» громад.
По-друге, полегшити отримання коштів із вже існуючих державних і регіональних грантових програм для малого бізнесу. Позитивним сигналом у цьому контексті є рішення уряду від 26 квітня, згідно з яким підприємці Харківської області можуть подавати заявки на отримання гранту до 500 тис.₴ у рамках програми «Власна справа» (специфіка цих грантів — у зобов’язанні їх повернення у вигляді податків).
По-третє, органам місцевого самоврядування та військовим адміністраціям активізувати процес розробки та затвердження нових стратегій розвитку громад, які б відповідали поточним викликам та закладали реалістичні моделі соціально-економічного розвитку.
По-четверте, під час оцінки фінспроможності громад не спиратись на критерії, які ґрунтуються на неактуальних статистичних даних довоєнної чисельності населення в громадах. Також недоцільними в умовах війни видаються критерії на кшталт витрат громад на культуру та спорт – куди актуальніше було б враховувати видатки на підтримку Сил оборони.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».